Основні типи та моделі функціонування вищих аудиторських інституцій сучасності та міжнародна співпраця

Практично кожна країна сучасного світу має вищий орган державного аудиту. Зазвичай він формується відособлено від законодавчої, виконавчої і судової гілок влади. У демократичних країнах його незалежність завжди гарантується законом, адже аудит державних фінансів допомагає забезпечувати демократичний контроль і сприяє ефективному і надійному державному управлінню.

Системи контролю державних фінансів інших країн розвивалися еволюційним шляхом через розширення сфер зовнішнього незалежного контролю. Адже побудова демократичних суспільств на засадах сталого розвитку вимагала відповідних змін і у контрольних системах держав. Основними вимогами сучасності було залучення широких кіл громадськості до контролю за діяльністю урядів, підзвітність органів державної влади суспільству, прозорість їх діяльності та відповідальність. Крім того, процеси глобалізації сприяли напрацюванню і широкому застосуванню міжнародних стандартів обліку, звітності й аудиту, що вплинуло і на необхідність уніфікації форм, методів і прийомів у сфері контролю державних фінансів.

Сьогодні незалежні державні вищі органи аудиту (ВОА) ефек­тивно працюють у 190 країнах світу, спираючись у своїй діяльності на положення національних конституцій та спеціалізованих законів про організаційні засади та повноваження таких ВОА.

Конституції різних країн по-різному визначають місце вищих ауди­торських органів в системі державного управління. Так, у певних країнах вони належать до парламентських інституцій (Австрія, Угорщина), в інших - їм надано статус самостійних і незалежних органів аудиту (Болгарія, Польща, ФРН). Існує група країн, в яких ВОА має певні повноваження суду, або є невіддільною частиною національної судової системи (Італія, Франція).

Здебільшого конституціями країн визначається порядок формування складу керівних органів ВОА, а провідну роль у формуванні складу ВОА часто відіграє парламент. В інших випадках склад ВОА формується президен­том за поданням уряду, або ж голову ВОА призначає уряд, а усіх інших членів – президент (наприклад, у Франції). Існують змішані системи, у яких весь керівний склад ВОА формується за участі президента, уряду чи парламенту.

Прапори країн-членів Європейського союзу
Джерело: Shutterstock

У країнах Європейського Союзу функціонує чотири основні типи державних вищих органів аудиту:

1. Аудиторський суд (із судовими функціями). ВОА восьми країн – Франції, Бельгії, Люксембургу, Португалії, Іспанії, Італії, Греції та Руму­нії – можна віднести до категорії «судів». При цьому ВОА у Греції і Португалії цілком інтегровані в судову систему і за своїми конституційними повноважен­нями працюють на паритетних засадах з усіма іншими судами.

2. Колегіальний орган без судових функцій (ВОА Німеччини, Нідерландів, Болгарії, Угорщини, Польщі, Чехії тощо).

3. Незалежний аудиторський орган, що очолюється Генеральним аудитором (ВОА Великої Британії, Ірландії, Данії та Естонії та ін.);

Подібність структур ВОА в різних країнах, попри окрему їхню несхожість у назвах чи моделях, не є випадковою. Зокрема, деякі суди побудовані за зразком французької системи, що відображає розповсюдження французької прак­тики управління в країнах Європи у ХІХ сторіччі.

Основні моделі функціонування ВОА у ширшому сенсі - «вестмінстерська» і «латинська», які на сьо­годні стали дуже наближеними одна до одної, особливо у частині засадничих принципів здійснення аудиту.

Вестмінстерська модель на прикладі Великої Британії

Національний аудиторський офіс (НАО) є вищим орга­ном аудиту у Великій Британії від початку XII століття. Очолює його Гене­ральний аудитор, який призначається Монархом (Королем чи Королевою). Незалежність НАО забезпечується відокремленим від уряду джерелом фінансування – всі кошти на забезпечення роботи НАО отримуються шляхом подання річного бюджету безпосередньо Палаті Громад Парламенту. В рамках затвердженого бюджету НАО має право визначати кількість най­маних працівників та розмір їхньої грошової винагороди.

Національний аудиторський офіс має типову ієрархічну структуру з Генеральним аудитором на чолі, який особисто відповідає за всі найважливіші рішення. Саме таку модель часто називають «англо-сак­сонською» чи «вестмінстерською».

Особливо важливим завданням в роботі Національного аудиторського офісу є забезпечення належної звітності перед широкою громадськістю. Результати майже всіх звітів НАО висвітлюються в пресі, на радіо і телебаченні.

Іншим завданням НАО є забезпечення належної звітності уряду перед парламентом. Так був створений спеціальний Комітет держав­них рахунків, яким досліджується і контролюється виконання звітів та рекомендацій Генерального аудитора. Після завершення слухань, Комітет публікує свої висновки, які можуть бути доволі критичними щодо дій виконавчих структур. Через декілька тижнів уряд публікує свою відповідь на кожне із зауважень Комітету. Майже в усіх випадках уряд приймає надані Комітетом рекомендації. Раз на рік звіти Комітету і відповіді на них уряду обговорюються в парламенті.

Під час подання та вирішення питання про затвердження річного бюд­жету, НАО повинне ґрунтовно довести парламенту необхідність виділення йому коштів у бажаному обсязі для належного здійснення аудиторських функцій. Аудит діяльності НАО регулюється законодавством. При цьому НАО Великої Британії, на відміну від ВОА деяких інших країн, не може критикувати політику уряду.

Національний аудиторський офіс Великої Британії
Джерело: https://en.wikipedia.org/

Латинська модель на прикладі Бельгії

Чинний Аудиторський суд Бельгії був створений одразу після проголошення державної незалежності у 1830 році. Суд очолює Рада з 12 членів, яких обирає парламент на шість років. Суд є незалежним від уряду та парламенту і має право самостійно розпоряджатися бюджет­ними коштами, виділеними на забезпечення його діяльності. Всі рішення приймаються Радою колегіально. У складі Суду працюють приблизно 300 кваліфікованих аудиторів, з яких 50 очолюють окремі управління. Ауди­торів обирають на конкурсних засадах, після чого їх офіційно затверджує Аудиторський суд.

Виконання функцій Суду щодо аудиту державного бюджету можна умовно розділити на три етапи. На стадії підготовки бюджету Суд готує доповіді парламенту з власними зауваженнями щодо проєкту бюджету; відповідні міністерства, своєю чергою, повинні відреагувати на зауваження Суду. Під час виконання бюджету Суд здійснює контроль за виконанням всіх фінансових зобов’язань і вчасним здійсненням платежів. На кінець бюджетного року Суд готує звіт про результати виконання бюджету з урахуванням показників державного боргу, прострочених зобов’язань і заборгованостей. Серед проблем, з якими має справу і які намагається вирішувати Суд, шляхом подання відповідних рекомендацій, традиційно є дефіцит бюджету через недооцінку витрат і переоцінку доходів.

В обов’язки Суду не входить розслідування порушень. Однак, якщо в результаті проведених перевірок Судом будуть виявлені певні обставини, що викликають підозру, справа передається до Державної прокуратури.

Сфера впливу Суду розповсюджується на всі установи та відомства федерального і регіонального рівнів, а також на підпорядковані їм дер­жавні організації і підприємства.

Рахунковий суд Бельгії 
Джерело: https://www.ccrek.be/

Міжнародні організації вищих органів аудиту (INTOSAI, EUROSAI)

INTOSAI була створена у 1953 році, наразі до її складу входять ВОА 195 країн світу, ще 5 ВОА є асоційованими та 2 афілійованими членами організації. INTOSAI є міжнародною професійною організацією, що об'єднує вищі органи аудиту (ВОА) країн, які є членами Організації Об'єднаних Націй. Рахункова палата України є повноправним членом INTOSAI з 1998 року.

Основним завданням INTOSAI є надання аудиторам усього світу можливості обміну інформацією, що становить спільний інтерес, інформацією щодо сучасних напрацювань у сфері аудиту та застосування професійних стандартів і найкращих методологій. INTOSAI декларує сприяння кращому державному управлінню шляхом заохочення ВОА до сприяння урядам у вдосконаленні їх діяльності, підвищення прозорості бюджетної сфери, забезпечення підзвітності, боротьби з корупцією, сприяння кваліфікованому та ефективному використанню державних ресурсів на користь народів.

У своїй діяльності INTOSAI керується Лімською декларацією про керівні принципи фінансового контролю (1977), що містить основні філософські та концептуальні підходи, визначає цінності демократичності та незалежності вищих органів аудиту, а також Мексиканською декларацією незалежності ВОФК (2007).

До складу INTOSAI входять сім регіональних організацій вищих органів аудиту, які забезпечують просування цілей INTOSAI на регіональному рівні, а саме:

  • Організація вищих органів аудиту країн Латинської Америки (OLACEFS), створена у 1965 році;
  • Організація вищих органів аудиту африканських країн (AFROSAI), створена у 1976 році;
  • Організація вищих органів аудиту країн арабського світу (ARABOSAI), створена у 1976 році;
  • Азійська організація вищих органів аудиту (ASOSAI), створена у 1978 році;
  • Організація вищих органів аудиту країн Південно-тихоокеанського регіону (SPASAI), створена у 1987 році;
  • Організація вищих органів аудиту країн Карибського регіону (CAROSAI), створена у 1988 році;
  • Європейська організація вищих органів аудиту (EUROSAI), створена у 1990 році.

 

Склад INTOSAI
Джерело: https://www.intosai.org/

Керівними органами INTOSAI є Конгрес, Рада керуючих та Секретаріат:

  • Конгрес INTOSAI проводиться раз на три роки. Під час Конгресу відбувається підбиття підсумків діяльності робочих органів INTOSAI, затверджуються розроблені ними документи та приймаються стратегічні рішення щодо майбутнього функціонування організації;
  • Рада керуючих складається з 16 членів, збирається один раз на рік з метою поточного управління та забезпечення безперервного функціонування організації між конгресами;
  • Секретаріат INTOSAI виконує адміністративні функції, постійно розташований у Відні (Австрія).

Робочими органами INTOSAI, що забезпечують виконання завдань з обміну інформацією та досвідом і розробки міжнародних стандартів аудиту та управління, є комітети INTOSAI, діяльність яких спрямована на досягнення таких стратегічних цілей:

  • розвиток професійних стандартів;
  • інституційний розвиток;
  • обмін знаннями;
  • INTOSAI як зразкова міжнародна організація.

Цілі визначаються п'ятирічним Стратегічним планом INTOSAI, а безпосередня робота із забезпечення їх досягнення виконується підкомітетами та робочими групами, що діють у рамках комітетів INTOSAI.

EUROSAI є однією з регіональних організацій INTOSAI. Робочими органами EUROSAI є конгрес, керівний комітет і секретаріат.  

Членами EUROSAI є національні ВОА 46 країн Європи. Відповідно до ст. 1 Статуту EUROSAI, основною метою організації є сприяння розвитку співпраці між національними ВОА, які входять до її складу, а також обміну інформацією і документацією, дослідженням у сфері контролю державних фінансів, створенню університетських кафедр за цією дисципліною та уніфікації термінології у сфері фінансового контролю.

Рахункова палата – член Міжнародної організації вищих органів аудиту (INTOSAI) з 1998 року та Європейської організації вищих органів аудиту (EUROSAI) з 1999 року.