Людям із порушенням зору
Рахункова палата провела аудит ефективності використання субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на фінансове забезпечення будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності у населених пунктах.
У восьми областях, в яких безпосередньо проводився аудит, встановлено неефективне використання 607 млн грн субвенції. На 77 дорогах і мостах з 108 об'єктів, обстежених щодо повноти та якості виконаних робіт, встановлено невиконання або неналежне виконання, яке протягом нетривалого часу спричинило значні руйнування та деформації дорожнього покриття.
За результатами аудиту Рахункова палата виокремила п'ять проблемних питань, які впливають на ефективність державних субвенцій на будівництво і ремонт доріг:
1) безсистемність управління наявними фінансовими ресурсами на центральному та місцевому рівнях;
2) недостатність бюджетного фінансування розвитку автомобільних доріг місцевого значення;
3) неякісне виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автодоріг (фото додаються);
4) недостатність заходів з упередження перевезення вантажів понад встановлені вагові нормативи;
5) невжиття заходів щодо розвантаження автодоріг за рахунок належного розвитку водного та залізничного транспорту.
Аудитом досліджено діяльність у цьому напрямі Укравтодору, який погоджує переліки об'єктів дорожнього господарства, що ремонтуються в областях, та Міністерства інфраструктури (без безпосереднього виходу на об'єкт на основі встановлених законодавчо повноважень Міністерства, запитів, документів).
Виявлені аудитом проблеми, передусім, є наслідком неналежної координації дій та розпорошення відповідальності за управління автомобільними дорогами між трьома центрами прийняття управлінських рішень: Міністерством інфраструктури (як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері дорожнього господарства); Укравтодором (як центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління дорогами); обласними і Київською міською державними адміністраціями (як органами, наділеними повноваженнями управляти автомобільними дорогами загального користування місцевого значення).
Відповідальність за вказані недоліки Мінінфраструктури покладає лише на обласні, Київську міську державні адміністрації та Укравтодор, що суперечить положенням статті 11 Закону України «Про автомобільні дороги» в частині формування державної політики у сфері дорожнього господарства та забезпечення управління автомобільними дорогами загального користування саме Міністерством.
На сьогодні нормативно-правове врегулювання питань управління автомобільними дорогами є недостатнім для забезпечення законного та ефективного використання коштів субвенції та створює передумови для виникнення ризиків фінансових втрат для держави. Аудитори вказують на:
відсутність стратегії розвитку автомобільних доріг загального користування місцевого значення та відсутність в низці областей програм розвитку доріг;
незатвердження Кабінетом Міністрів України окремого порядку та умов надання субвенції (всупереч вимогам ст. 97 Бюджетного кодексу України);
неналежне визначення видів ремонту (капітального, поточного (середнього чи дрібного));
можливість переведення видатків розвитку у видатки споживання, що спотворює цілі, завдання державної політики щодо розвитку місцевих доріг.
Ще у 2013 році видано розпорядження Кабінету Міністрів України про передачу автодоріг загального користування зі сфери управління Укравтодору до обласних державних адміністрацій. Проте підрозділи обласних держадміністрацій, на які покладено повноваження з управління автодорогами місцевого значення, почали утворюватися лише на початку 2018 року. Держадміністрації не мали ні кадрового, ні технічного забезпечення для виконання нових повноважень. У свою чергу Укравтодор і його служби в низці областей не підготували або не передали обласним держадміністраціям документацію на такі дороги. Це негативно впливає на вибір об'єктів і видів ремонтів, ефективність використання коштів субвенції.
Напрями витрачання коштів не забезпечують розвиток дорожньої мережі, – впевнені аудитори. Так, на будівництво та реконструкцію доріг спрямовано лише 2 відс. призначень, на капітальний ремонт – 24 відс., натомість на поточний середній ремонт (який дає короткочасний ефект навіть при якісно виконаних роботах) – 40 відс., поточний дрібний ремонт та експлуатаційне утримання доріг – 34,3 відсотка. Це при тому, що за розрахунками нормативної потреби в фінансових ресурсах на дороги місцевого значення, проведеними ДП «ДерждорНДІ», питома вага видатків на капітальний ремонт мала б становити 62 відс., поточний дрібний та експлуатаційне утримання – всього 3 відсотки.
Окрім того, обласні держадміністрації всупереч рекомендаціям Укравтодору включили до переліку доріг, що потребують ремонту, дуже велику кількість об'єктів (1857). При цьому їх протяжність становить інколи всього 20 метрів і виконання робіт на них не усуває причин аварійності доріг.
Наприклад, під час аудиту виявлено ознаки службового підроблення переліку об'єктів, затвердженого Тернопільською ОДА. На погодження Укравтодору надано перелік об'єктів на 6 аркушах, який включав ділянки доріг не менше 600 метрів, а Казначейству та САД у Тернопільській області подано перелік вже на 21 аркуші із зазначенням окремих суміжних відрізків довжиною від 20 до 60 метрів. Це дало можливість замовникам послуг з поточного середнього ремонту уникнути процедур конкурсних закупівель за 297 договорами на більш як 36 млн гривень.
Загалом аудитом встановлено факти порушення вимог законодавства з питань публічних закупівель на 667,8 млн грн, містобудівної діяльності – на 362,4 млн грн, ведення бухгалтерського обліку – на 120,3 млн гривень.
У перевірених областях не забезпечили дієвого внутрішнього контролю за використанням коштів субвенції та виконанням робіт (наданням послуг), що призвело до використання з порушеннями законодавства субвенції на суму 265,7 млн грн, завдання при цьому шкоди/збитків державі на 149,1 млн грн та утворення ризиків їх заподіяння на 33,3 млн гривень.
Державі нанесено збитків при:
оплаті невиконаних ремонтних робіт (ненаданих послуг) – на 46,6 млн грн;
оплаті робіт, виконаних у невідповідності з проектною документацією, – 49,5 млн грн;
безпідставному використанні коштів на виконання проектно-вишукувальних робіт майбутнього періоду – 35,9 млн грн;
оплаті придбання неякісної проектно-кошторисної документації – 28,9 млн грн;
здійсненні попередньої оплати – 14,4 млн грн;
незаконних видатках з утримання служби замовника – 7,4 млн грн тощо.
І це лише з 3,5 млрд грн коштів субвенції, охоплених аудитом безпосередньо у восьми областях, і з фактичним оглядом ділянок доріг, відремонтованих на суму близько 0,5 млрд грн (при загальному обсязі використаних коштів субвенції майже 11 млрд гривень).
У Луганській області аудитори взяли під сумнів влаштування вирівнюючих і верхніх шарів гарячими асфальтобетонними сумішами, які, як з'ясувалось за документами, доставлялись легковими автомобілями, мікроавтобусами та взагалі незареєстрованим в органах МВС транспортом. Постачальником асфальтобетону для ремонту доріг у Полтавській області був завод, який «розташовувався» в приватній однокімнатній квартирі у місті Сумах.
Оплачена і прийнята у грудні 2018 року проектно-кошторисна документація на 22 об'єкти Полтавської області на суму 28,9 млн грн (замовник не мав претензій до обсягу та якості документів) раптово повернена виконавцям на доопрацювання і на час аудиту у березні 2019 року була відсутня на об'єкті контролю.
У цій же області аудитори виявили проекти на виконання ремонтних робіт, які відрізнялися лише титульними листами. Незважаючи на різні довжину і місцезнаходження ділянок доріг, у проектах співпадали показники тоннажності перевезення, звалювання дерев, збору і перевезення сміття, кількості пнів для корчування. Навіть кількість встановлених дорожніх знаків (93 шт.) була однаковою, а це ділянки доріг у різних районах області.
Виявлено і безпідставні видатки з експлуатаційного утримання доріг. Своєрідне ноу-хау запровадило ДП «Агентство місцевих доріг Полтавської області» – «періодичний/поточний огляд дороги на автомобілі». Це підприємство нібито здійснило 176 (6 разів на день щоденно впродовж місяця) періодичних/поточних оглядів дороги М-03/–Машівка–Карлівка (в межах Карлівського району). Зазначене призвело до штучного завищення вартості виконаних робіт із зимового утримання на 149,3 тис. гривень.
Аудитом встановлено і факти подання окремими ОДА недостовірних відомостей Укравтодору щодо обсягів фактично виконаних робіт, що спричинило подання останнім викривлених звітних даних Кабінету Міністрів України. Наприклад, на дорозі О240216 Яворівка–Шмарівка (Драбівський район Черкаської області) заплановано ремонт на ділянці дороги в 5,3 км, проте фактично виконано роботи лише на 0,34 км (6,4 відс.); на дорозі О240210 Драбів–Білоусівка для проведення ремонту відібрана ділянка довжиною 10 км, проведено ремонтні роботи на 0,4 км (2,4 відс). Однак Черкаська ОДА у січні 2019 року за результатами використання субвенції у 2018 році прозвітувала про виконання робіт на зазначених дорогах виходячи з планового, а не фактичного обсягу робіт.
У Кіровоградській області проведеним у березні 2019 року обстеженням 14 об'єктів, роботи на яких виконані у листопаді – грудні 2018 року, на 10 об'єктах встановлено значну кількість руйнувань, деформації і дефектів, що є наслідком неякісного виконання робіт підрядником вартістю близько 50 млн гривень. Серед чинників – недотримання температурних режимів виконання ремонтів. У журналах виконання робіт підрядників фіксувалось виконання робіт при температурі +5 С°, а за даними гідрометеоцентрів середньодобова температура в ці дні була – 7 С°, тобто укладання асфальту часто здійснювалось у зимовий період і за несприятливих погодних умов.
Низка фактів порушень законодавства, які виявлені в діяльності восьми розпорядників та одержувачів коштів субвенції, мають ознаки кримінальних правопорушень. НАБУ вже розпочало слідство по 6 кримінальних провадженнях. Найближчим часом інформацію про ще понад 20 фактів з ознаками кримінальних правопорушень Рахункова палата спрямує до НАБУ та ГПУ.
При цьому Рахункова палата на сьогодні позбавлена фінансової та технічної можливостей досліджувати найризиковіші аспекти дорожнього будівництва, пов'язані з аналізом вмісту дорожнього покриття (якість матеріалів, відповідність фактичних обсягів шарів покриття тощо). Під час аудиту неможливо було здійснити кернування дорожнього покриття і лабораторне дослідження його складу, хоча, зважаючи на якість ремонтів, ризики заподіяння шкоди (збитків) державі саме через порушення вимог до якості дорожнього покриття є значними.
За інформацією, отриманою від Національної поліції на запит Рахункової палати, в обласних центрах через неналежний стан дорожнього покриття спостерігається збільшення кількості дорожньо-транспортних пригод з постраждалими і загиблими: у 2017 році – 214, у 2018 – 274.
